近年来，有一类企业清算注销业务大幅增加，即国有企业中因历史遗留等问题引出的“僵尸企业”清理业务。

【概念】僵尸企业，是指已经停产或者半停产多年、常年亏损、丧失自我发展能力的企业，通常已经被上级主管单位安排其他公司托管搁置甚至已经被遗忘，其中不乏“三无企业”，即上级主管单位不保管公章、营业执照、财务账册，失去实控能力，甚至由于年代久远、人事更迭等原因导致上级主管部门没有这些企业的任何资料。

【现状】这类“国企清僵”业务，目前是基于政策主导推动的，因此该类型业务会集中出现，未来随着清理工作的不断完成，业务量会逐渐减少，但可以预期的是该类业务的广泛需求将存在一段不短的周期。

由于“国企清僵”业务具有一定的特殊性和复杂性，而本文作为公司终止全流程专栏的加餐文章，在笔者结合自身多年从事该项工作的经验，以及对国企处僵治困工作的推行背景、难点及注意要点的理解与体会上，在此与各位进行探讨和分享。

PART 01 僵尸企业清算工作的政策背景和必要性

2015年8月24日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》【中发（2015）22号】，其中要求以资本为主线推动国有资本合理流动优化配置，发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。

2016年5月18日，国务院第134次常务会议审议通过了《中央企业深化改革瘦身健体工作方案》，要求央企“瘦身健体、提质增效”，工作方案重点之一就是对国有企业中不符合产业布局结构又连年亏损的“僵尸企业”、“特困企业”进行有效处置，即“处僵治困”。

2016年8月3日，国资委印发《关于中央企业开展压缩管理层级减少法人户数工作的通知》【国资发改革（2016）135号】，要求着力解决中央企业法人户数多、法人链条长、管理层级多、机构臃肿、管理效率低等突出问题，部署“压减”工作，明确要求对“僵尸企业”、“亏损企业”、历史遗留的“三无企业”，积极争取和充分利用有关政策，采取兼并重组、关闭撤销、破产清算等方式，加快重组整合和市场出清。对因债权债务、欠税、土地权属、有关手续不全等原因短期内难以退出的所属企业，可进行集中托管，逐步实施清理压缩。

2019年6月22日，发改委、国资委、最高人民法院、国家税务总局、国家市场监督总局等13个部门联合发布了《加快完善市场主体退出制度改革方案》【发改财金（2019）1104号】，提出规范市场主体退出方式，健全清算注销制度，完善破产法律制度，完善国有企业及特殊类型国有企业（指全民所有制企业、厂办集体企业等）的退出机制。

2020年6月30日召开的中央全面深化改革委员会第十四会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，进一步强调了改革国有企业的重要性。

随着以上政策的不断出台，各地省、市、县地方国资委迅速响应并发布了地方国有企业“瘦身健体”改革的方案。从上到下实施的国企瘦身健体改革，从具体内容上看，不涉及产权改革，本质上是我国在国有企业政策性负担剥离和聚焦主业改革方面的新尝试，有利于国企做强做优主业，提高经营效率，改善企业造血功能，实现高质量发展。这也是当前阶段，僵尸国企清理业务量激增的主要背景。

PART 02 清理僵尸国企的“非专业上的”难点

1、确定需处理的企业名单往往大费周章。僵尸企业的名单通常由各家央企、地方国企、政府委办局、乡镇、街道办通过摸排进行确定，其中不乏老员工已多数退休，现任主管人员根本不清楚企业的存在，是借助上级下发待清理企业名录或通过企业信息查询工具检索后才得知名下尚有一些没听说过的投资企业。

2、需处理的企业资料往往不齐全或者没有。很多僵尸企业成立于上世纪八九十年代，有相当多的企业被吊销于本世纪初。由于历史久远，加上人事更迭和档案管理工作的不到位，一般除了主管单位全资投资的企业，大部分僵尸企业往往已经找不到或找不全公章、营业执照、财务账册、经营类合同文件等资料。

3、市场监督管理局的工商内档可能存在缺漏。主管单位通常要自行或委托律师调取待清理企业的工商内档，以便了解企业的历史和当前状况方能制定处理方案，但由于历史较为久远，由于技术或管理的问题，有些企业自身或分支机构的工商内档可能缺少内容或完全没有，这会给任何一种清算方式都带来障碍。除此之外，还会出现工商内档料中显示的信息与当前工商系统中记载不符的情况。

4、合资企业的其他股东通常会有各种问题无法取得联系。僵尸企业的其他股东可能是个人、国内公司、外国公司、政府部门的前身，可能是一个，也可能是几十个，而这些股东很可能已经去世、失联、注销、改制、破产，即便联系到也可能不配合，而制定清算方案时股东的情况往往决定了清算方式的不同，存在基于股东特定需求可能会给清理工作带来额外投入和时间负累的情况。

5、上级管理部门进度安排时间紧、任务重，且对主管单位经办人员来说是额外工作，需要安排专人负责并激励其工作热情。如前所述，僵尸企业的清理是政策驱动的工作，从基层来说，是否清理这些企业对现有的企业经营情况、个人的业绩不会有明显的改变，但增加的工作量是巨大的，有些主管单位是一个人负责，有些是成立工作组，无论哪种方式，这类工作都在经办人员本职工作之外造成额外的负担，所以主管单位往往会选择第三方的专业清理机构来配合处理，一般是从具有破产管理人资质的律师事务所、会计师事务所、清算事务所中聘用。

6、需有充足的专项经费方可保障清理工作顺利进行。中央企业、地方国企、政府委办局是“压减”工作的责任主体，而清理工作会支出委托专业清理机构的费用、审计评估费用、申请强制清算的申请费、补缴税务欠费和罚款、办事费用等，不同企业和地方财政因为经费安排的问题会影响企业清理的进度，因此这项工作应当提前做好预算安排。由于国有企业经费申请的严格程序要求，对于清理过程中可能出现的费用项目，经办人员需提前详尽地与委托人进行沟通交底，提前申请预算，为后续工作的正常开展打好基础。

7、税务问题难以厘清，欠税情况普遍。僵尸企业中存在很多原先是全民所有制的企业，它们在市场经济体制转轨过程中，没有按公司法的要求改制为公司制企业，也一直没有理顺注册资本金和企业所得税等历史欠账问题。按照现行税务管理要求，这些企业要办理税务注销必须就之前的税务违法事项缴纳罚款和补交税费费，有些企业根本无力承担，最终导致僵尸企业继续搁置。即便上级主管单位能够承担这些税费，但由于历史遗留下来的资产权属问题、欠税欠费问题、债权债务问题，其税务清算工作难度很大、进度会很缓慢。

8、土地等不动产权属不清。由于长期亏损或停止经营，绝大部分僵尸企业已丧失流动资产或其他动产，除土地等不动产外，鲜有具有处置价值的资产，但是也会有不动产权属不清、划拨土地与地面附属物不动产登记分离等难题。有些国有僵尸企业土地或房产手续不全，更有甚者根本没有相关手续，若要补全相关手续，则需要支付高昂的费用或有难以逾越的程序困境，实践中几无可操作性。这些都给清算工作带来了巨大的困难。

PART 03 清理僵尸国企的“专业上的”注意要点

1、僵尸国企的处置，主要是通过股权转让、无偿划转、解散清算等方式进行，每家企业情况不同，需要一事一议，如果进行解散清算，在所有股东都能配合的情况下具有进行自行清算的可能性，但国企的上级主管单位领导通常需要判断自行清算给不了解企业真实情况的经办人员可能带来的风险，往往最后倾向于通过法院进行强制清算。而自行清算和强制清算、破产清算的操作方式与其他类型企业并无异处，这一部分操作程序、注意事项可以参见《公司终止全流程》专栏的其他文章。

2、企业的性质不同可以采取的清算方式也不同，市场监督管理局对全民所有制企业、集体企业一般可以采取简易注销的方式，甚至强制注销方式，2024年7月1日实施的新《公司法》也增加了对有限公司可以采取这两种注销方式的规定。这一变动可能给部分难以实现自行清算的清僵工作带来积极推动，值得关注市场监督管理部门在实际工商登记工作中的最新指引。

3、当下国企清僵工作存在较强的政策性引导，也是国企近些年的长期工作计划，由于各家企业工作开展节点和流程存在差异，时有出现同一待清理企业同时处在两家甚至多家国企股东的清算名录之中的情况，实务中也存在不掌握公司公章账册的小股东申请强制清算，而令掌握相应资料的大股东始料未及的情况。对合资企业的股东中有其他国企股东的，建议通过各种方式联系到其他国企股东，对是否进行清理、由谁主导清理、清理路径怎样选择进行沟通，这样可以避免因信息隔绝导致的清理工作重复和瑕疵。

4、有限公司的清算依据主要是现行《公司法》（2018年修正版）第180条至第190条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》、《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》等法律、司法解释的规定，非公司企业法人的清算依据是《民法典》第68条，合伙企业依据《合伙企业法》，全民所有制企业依据《全民所有制企业法》。除上述法律依据之外，由于国有资产的特殊情况，其适用的法律、行政规章等具有复杂并多层级的特点。出于保护国有资产的需要，在《公司法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、行政法规中对国有企业的清算涉及到需要履行的国资审批程序、资产评估程序、听取企业工会和职工的意见和建议程序等事项相对普通企业主体多有特殊规定，需要经办人员在进行国有企业清算时遵照执行。

5、大部分的僵尸国企由于多年未按规定办理年检，通常会被市场监督管理局吊销营业执照，这种情况作为法定的解散理由反而方便直接向法院提起强制清算申请。但实务中也有部分僵尸国企实际已停摆多年但仍然处于存续状态的情况，其缘由包括市场监督管理局因为特定原因还没有做出吊销营业执照的行政处罚决定、企业营业期限仍未到期等各种情况，因法定解散理由暂未出现，若非能够联系到满足法定或公司章程规定表决权比例的股东配合做出解散决议并报市场监督管理局进行自行清算注销，将遇到因企业仍然存续无法推动强制清算的困境。此种情况下最佳方案为尝试与市场监督管理局进行前期沟通，通过举报等方法予以吊销营业执照，否则在无法联系足够股东做出解散决议的情形下只能尝试提起解散公司之诉，在法院裁定解散后方可开展工作，这将极大的拖慢清理进度。

6、实践中还会碰到僵尸国企已经被市场监督管理局办理强制注销，而上级主管单位确需对企业的债权债务、资产进行清理的情况，这类企业是在全国开展吊销未注销企业强制注销试点的地区和期间发生的，如果上级主管单位需要启动清算，试点地区的规定中一般会有特定情况下恢复企业为吊销未注销状态的救济程序可以尝试。2024年7月1日实施的新《公司法》第241条确立了强制注销制度，并且明确规定原公司股东、清算义务人的责任不受影响，这类企业在被强制注销后如果要进行清算，程序如何安排有待于相关机关出台更细致的规定。

综上所述，僵尸国企的清算工作有其自身的特点和难点，不管是主管单位还是经办机构，在处理相关工作时需要了解清楚企业的现状，谨慎研判相关管理规定，有针对性地制定处理方案，才能高效、合规地完成任务。

本文作者：申浩律师事务所合伙人姚兴超律师、王源律师、石晟辰实习律师

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